หน่วยงานของรัฐมีเอกสิทธิ์ยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างก่อนมีการลงนามในสัญญา โดยไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหาย (คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 15/2562)

คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 15/2562 สืบเนื่องมาจาก ศาลปกครองขอนแก่นส่งความเห็นเพื่อขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 212 โดยสรุปข้อเท็จจริงดังนี้

โรงเรียนศรีโกสุมวิทยามิตรภาพที่ 209 สังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาประถมศึกษามหาสารคาม เขต 3 ได้ประกวดราคาจ้างก่อสร้าง จ้างเหมาก่อสร้างโรงอาหาร - หอประชุม แบบ 101ล27 (พิเศษ) ชั้นบนปรับปรุงเป็นโรงพลศึกษา ด้วยวิธีประกวดราคาอิเล็กทรอนิกส์ (e-bidding) ต่อมาได้ประกาศผลให้ห้างหุ้นส่วนจำกัด โกสุมก่อสร้าง เป็นผู้ชนะการเสนอราคาและมีหนังสือแจ้งให้ลงนามสัญญา ในช่วงเวลาดังกล่าวโรงเรียนได้แจ้งยกเลิกการประกาศรายชื่อผู้ชนะและยกเลิกการแจ้งลงนามสัญญา เนื่องจากห้างหุ้นส่วนจำกัด โกสุมก่อสร้าง เสนอรายละเอียดและปริมาณงานไม่ตรงตามรูแบบรายการในเอกสาร

ศาลปกครองขอนแก่นเห็นว่า แม้ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 มาตรา 67 วรรคสอง บัญญัติให้การยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างตามวรรคหนึ่ง เป็นเอกสิทธิ์ของหน่วยงานของรัฐ ผู้ยื่นข้อเสนอในการจัดซื้อจัดจ้างที่ถูกยกเลิกจะเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ จากหน่วยงานของรัฐไม่ได้ แต่การมีเอกสิทธิ์ดังกล่าว ไม่ได้หมายความรวมถึงการที่รัฐไม่ต้องรับผิดหรือปราศจากความรับผิดชอบ เพราะรัฐยังคงต้องเยียวยาและรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น หากการยกเลิกไม่เป็นไปตามมาตรา 67 วรรคหนึ่ง และเกิดความเสียหาย กรณีเช่นนี้ก็ย่อมไม่มีองค์กรใดที่จะมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดให้หน่วยงานของรัฐต้องรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นได้เลย ดังนั้น พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ มาตรา 67 วรรคสอง ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 (3) และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ว เห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 41 เป็นบทบัญญัติในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย โดยมุ่งหมายเพื่อกำหนดสิทธิของบุคคลและชุมชนในการเข้าถึงข้อมูลและข่าวสารสาธารณะของรัฐ การเสนอเรื่องราวร้องทุกข์และการฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดเนื่องจากการกระทำหรือละเว้นการกระทำ ซึ่งมาตรา 41 (3) บัญญัติให้บุคคลและชุมชนย่อมมีสิทธิฟ้องหน่วยงานของรัฐให้รับผิดเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำของข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยงานของรัฐ

สำหรับ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ เป็นกฎหมายที่ตราขึ้นโดยมีเหตุผลในการประกาศใช้ดังที่ปรากฏในหมายเหตุท้ายพระราชบัญญัติ โดยบทบัญญัติในหมวด 6 ว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้าง ให้หน่วยงานของรัฐสามารถประกาศยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างที่ได้ดำเนินการไปแล้วได้ โดยผู้ยื่นข้อเสนอในการจัดซื้อจัดจ้างที่ถูกยกเลิกนั้นจะเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ จากหน่วยงานของรัฐไม่ได้

มาตรา 67 เป็นบทบัญญัติที่ให้หน่วยงานของรัฐที่ได้ดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างไปแล้ว ก่อนมีการลงนามในสัญญาสามารถประกาศยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างได้ โดยกำหนดเงื่อนไขของเอกสิทธิ์ไว้ 4 กรณี ซึ่งหมายความว่า ก่อนลงนามในสัญญา การจัดซื้อจัดจ้างใดที่มีลักษณะเป็นไปตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 67 วรรคหนึ่ง (1) ถึง (4) หน่วยงานของรัฐสามารถประกาศยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างที่ได้ดำเนินการไปแล้วได้ โดยผู้ยื่นข้อเสนอในการจัดซื้อจัดจ้างที่ถูกยกเลิกนั้น ไม่สามารถเรียกร้องค่าเสียหายจากหน่วยงานอขงรัฐได้ กรณีดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าหน่วยงานของรัฐจะสามารถยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างได้ในทุกกรณี แต่หมายถึงการยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างก่อนลงนามในสัญญา และหน่วยงานของรัฐจะต้องกระทำภายใต้เงื่อนไขและขอบเขตที่กำหนดไว้เป็นการเฉพาะ ตามมาตรา 67 วรรคหนึ่ง (1) (2) (3) หรือ (4) เท่านั้น อันทำให้การใช้ดุลพินิจของฝ่ายปกครองที่จะใช้เอกสิทธิ์เพื่อการยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้าง มีขอบเขตที่จำกัดและต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขตามที่กำหนดตามหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง

มาตรา 67 วรรคสอง มีวัตถุประสงค์เพื่อให้บรรลุความมุ่งหมายของ พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ ที่มุ่งประสงค์ให้มีการดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างที่คำนึงถึงวัตถุประสงค์ของการใช้งานเป็นสำคัญ ซึ่งจะก่อให้เกิดความคุ้มค่าในการใช้จ่ายเงินงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งมีภาระหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ เพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนตามหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี จึงจำเป็นต้องให้หน่วยงานของรัฐมีเอกสิทธิ์ยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างก่อนลงนามในสัญญา เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายแก่รัฐหรือผู้เกี่ยวข้องมากยิ่งขึ้นไปกว่าการปล่อยให้มีการลงนามในสัญญาต่อไปแล้วจะก่อให้เกิดผลเสียหายตามมาภายหลัง จึงเป็นบทบัญญัติที่คุ้มครองประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของผู้ยื่นข้อเสนอในการจัดซื้อจัดจ้างอย่างมีหลักเกณฑ์และเหตุผลอันชอบธรรม มิได้สร้างภาระหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ แต่จำเป็นต้องมีขึ้นเพื่อให้การใช้จ่ายงบประมาณของประเทศเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ อย่างไรก็ตาม หากการใช้ดุลพินิจของหน่วยงานของรัฐไม่เป็นไปตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 67 วรรคหนึ่ง ซึ่งเป็นการใช้อำนาจที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ยื่นข้อเสนอย่อมมีสิทธิที่จะขอให้ศาลที่มีเขตอำนาจตรวจสอบตามหลักความชอบด้วยกฎหมายได้ 

นอกจากนี้เมื่อพิจารณาคำปรารภของรัฐธรรมนูญ ย่อมเห็นได้ว่าการใช้สิทธิเสรีภาพของบุคคลต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์เพื่อคุ้มครองประโยชน์ส่วนรวม ดังนั้น บทบัญญัติแห่ง พ.ร.บ.การจัดซื้อจัดจ้างฯ มาตรา 67 วรรคสอง จึงเป็นบทบัญญัติที่คุ้มครองประโยชน์ของรัฐและประโยชน์สาธารณะ อันจะทำให้การใช้จ่ายงบประมาณของประเทศเป็นไปอยางมีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ แม้จะกระทบสิทธิในการเรียกร้องค่าเสียหายของผู้ประกอบการอยู่บ้าง หากแต่เมื่อชั่งน้ำหนักกับประโยชน์ของรัฐและประโยชน์สาธารณะที่ประชาชนจะได้รับจากการให้บริการสาธารณะยังอยู่ในขอบเขตที่เหมาะสม มิได้สร้างภาระหรือจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลจนเกินสมควรแก่เหตุ ทั้งยังเป็นบทบัญญัติที่มีผลเป็นการใช้บังคับเป็นการทั่วไป ไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดกรณีหนึ่งหรืแก่บุคคลใดบุคคลหนึ่งเป็นการเจาะจง เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนพอเหมาะพอควรแก่กรณีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 จึงไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 41 (3)

ที่มา / ดาวน์โหลดไฟล์ 

- คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 15/2562

- พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560

  มาตรา 67 บัญญัติว่า "ก่อนลงนามในสัญญา หน่วยงานของรัฐอาจประกาศยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างที่ได้ดำเนินการไปแล้วได้ในกรณี ดังต่อไปนี้
  (1) หน่วยงานของรัฐนั้นไม่ได้รับการจัดสรรเงินงบประมาณที่จะใช้ในการจัดซื้อจัดจ้าง หรือเงินงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรไม่เพียงพอที่จะทำการจัดซื้อจัดจ้างนั้นต่อไป
  (2) มีการกระทำที่เข้าลักษณะผู้ยื่นข้อเสนอที่ชนะการจัดซื้อจัดจ้างหรือที่ได้รับการคัดเลือกมีผลประโยชน์ร่วมกัน หรือมีส่วนได้เสียกับผู้ยื่นข้อเสนอรายอื่น หรือขัดขวางการแข่งขันอย่างเป็นธรรม หรือสมยอมกันกับผู้ยื่นข้อเสนอรายอื่นหรือเจ้าหน้าที่ในการเสนอราคา หรือส่อว่ากระทำการทุจริตอื่นใดในการเสนอราคา ทั้งนี้ ตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนด
  (3) การทำการจัดซื้อจัดจ้างต่อไปอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่หน่วยงานของรัฐหรือกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ
  (4) กรณีอื่นในทำนองเดียวกับ (1) (2) หรือ (3) ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในกฎกระทรวง
  การยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างตามวรรคหนึ่งเป็นเอกสิทธิ์ของหน่วยงานของรัฐ ผู้ยื่นข้อเสนอในการจัดซื้อจัดจ้างที่ถูกยกเลิกนั้นจะเรียกร้องค่าเสียหายใด ๆ จากหน่วยงานของรัฐไม่ได้
  เมื่อมีการยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้าง ให้หน่วยงานของรัฐแจ้งให้ผู้ประกอบการซึ่งมารับหรือซื้อเอกสารเชิญชวนทุกรายทราบถึงเหตุผลที่ต้องยกเลิกการจัดซื้อจัดจ้างครั้งนั้น
  ในกรณีที่มีหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ยื่นข้อเสนอตั้งแต่สองรายขึ้นไป มิให้ถือว่าหน่วยงานของรัฐนั้นมีผลประโยชน์ร่วมกันหรือมีส่วนได้เสียกับหน่วยงานของรัฐอื่นตาม (2)
  ประกาศตามวรรคหนึ่ง ให้ประกาศในระบบเครือข่ายสารสนเทศของกรมบัญชีกลางและของหน่วยงานของรัฐตามวิธีการที่กรมบัญชีกลางกำหนด และให้ปิดประกาศโดยเปิดเผย ณ สถานที่ปิดประกาศของหน่วยงานของรัฐนั้น ในการนี้ หน่วยงานของรัฐจะเผยแพร่ประกาศดังกล่าวโดยวิธีการอื่นด้วยก็ได้"