คำสั่งไม่รับจดทะเบียนบุตรบุญธรรม แม้เป็นคำสั่งทางปกครอง แต่ไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง (คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร.37/2565)

คดีนี้เกิดจาก ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ได้ยื่นคำร้องขอจดทะเบียนรับผู้ฟ้องคดีที่ 2 บุตรบุญธรรม แต่ปลัดอำเภอมีคำสั่งไม่อนุญาตให้จดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม เนื่องจากหนังสือเดินทางของผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นภาษาต่างประเทศ ไม่สามารถตรวจสอบคุณสมบัติได้ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงอุทธรณ์คำสั่งไม่อนุญาตดังกล่าว และต่อมาได้รับแจ้งผลการพิจารณาอุทธรณ์ ยืนยันคำสั่งไม่อนุญาตให้จดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม เนื่องจากผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นบุคคลต่างด้าว ถือหนังสือเดินทางเป็นภาษาต่างประเทศ และไม่มีหนังสือรับรองสถานภาพ เพื่อตรวจสอบสถานภาพจากข้อมูลทะเบียนบุคคลต่างด้าว ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 1598/25 ว่ามีคุณสมบัติครบถ้วนตามกฎหมาย

ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้น ศาลปกครองชั้นต้นเห็นว่า คดีนี้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเยาวชนและครอบครัว จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ผู้ฟ้องคดีทั้งสองจึงยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งที่ไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา

ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้ว โดยปรับใช้กฎหมายดังนี้ 

พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 บัญญัติว่า ในพระราชบัญญัตินี้... "คำสั่งทางปกครอง" หมายความว่า การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคล ในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว...

พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 วรรคสอง บัญญัติว่า เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง... (3) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น

พ.ร.บ.ศาลเยาวชนและครอบครัวและวิธีพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. 2553 มาตรา 4 บัญญัติว่า ในพระราชบัญญัตินี้... "คดีครอบครัว" หมายความว่า คดีแพ่งที่ฟ้องหรือร้องขอต่อศาลหรือกระทำการใด ๆ ในทางศาล เกี่ยวกับผู้เยาว์หรือครอบครัว ซึ่งจะต้องบังคับตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กฎหมายว่าด้วยการจดทะเบียนครอบครัว หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวกับครอบครัว... มาตรา 10 บัญญัติว่า ศาลเยาวชนและครอบครัวมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในคดีดังต่อไปนี้... (3) คดีครอบครัว

พ.ร.บ.จดทะเบียนครอบครัว พุทธศักราช 2478 มาตรา 22 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า การจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม ให้ผู้รับบุตรบุญธรรมเป็นผู้ร้องขอ วรรคสอง บัญญัติว่า ให้นายทะเบียนรับจดทะเบียนต่อเมื่อทั้งสองฝ่ายให้ถ้อยคำว่า ได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขแห่งกฎหมายในเรื่องรับบุตรบุญธรรมดังที่บัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์แล้ว ถ้าปรากฏต่อนายทะเบียนว่า การมิได้เป็นไปตามเงื่อนไขที่ว่านั้น หรือถ้อยคำที่ได้ให้ไว้ไม่เป็นความจริง ห้ามมิให้รับจดทะเบียน วรรคสาม บัญญัติว่า ถ้านายทะเบียนไม่ยอมรับจดทะเบียนการรับบุตรบุญธรรม ผู้ร้องขอจดทะเบียนฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดจะยื่นคำร้องต่อศาลก็ได้ โดยไม่ต้องเสียค่าธรรมเนียมศาล เมื่อศาลไต่สวนได้ความว่าการได้เป็นไปตามเงื่อนไขแห่งกฎหมายครบถ้วนแล้ว ก็ให้ศาลมีคำสั่งไปให้รับจดทะเบียน

ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2541 ข้อ 28 กำหนดว่า เมื่อมีผู้ร้องขอจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม ณ สำนักทะเบียนอำเภอ โดยผู้จะเป็นบุตรบุญธรรมเป็นผู้ที่บรรลุนิติภาวะแล้ว ให้นายทะเบียนดำเนินการดังนี้ (1) ตรวจสอบคำร้องและหลักฐานของผู้ร้องทั้งสองฝ่าย (2) ตรวจสอบว่าผู้ร้องท้งสองฝ่ายมีคุณสมบัติครบถ้วนตามเงื่อนไขแห่งกฎหมายหรือไม่ ในกรณีที่ผู้ร้องมีคู่สมรสซึ่งต้องให้ความยินยอม ให้ตรวจสอบหลักฐานของบุคคลดังกล่าวด้วย (3) ลงรายการในทะเบียนรับบุตรบุญธรรมให้ครบถ้วน (4) ให้ผู้ร้อง ผู้ให้ความยินยอม (ถ้ามี) และพยานลงลายมือชื่อในทะเบียน (5) เมื่อเห็นว่าถูกต้อง ให้นายทะเบียนลงลายมือชื่อในทะเบียนรับบุตรบุญธรรม (6) ดำเนินการตามข้อ 43 ... ข้อ 30 กำหนดว่า เมื่อมีผู้ร้องขอจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม แต่นายทะเบียนปฏิเสธไม่รับจดทะเบียนให้ ต่อมาบุคคลดังกล่าวได้ร้องขอจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม ณ สำนักทะเบียนอีกครั้ง โดยนำสำเนาคำสั่งของศาลอันถึงที่สุดให้ผู้ร้องจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรมได้ และมีคำรับรองถูกต้องมาแสดง ให้นายทะเบียนดำเนินการดังนี้ (1) ตรวจสอบคำร้อง หลักฐานของผู้ร้อง สำเนาคำสั่งของศาลและคำรับรองถูกต้อง (2) ดำเนินการจดทะเบียน แล้วแต่กรณี รวมทั้งบันทึกข้อความลงในช่องบันทึก ให้ปรารกฏรายละเอียดเกี่ยวกับศาล เลขที่คดี วันเดือนปีที่มีคำสั่ง และสาระสำคัญของศาลนั้น

ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า แม้คำสั่งไม่รับจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม จะเป็นการใช้อำนาจกฎหมาย (ตามมาตรา 22 แห่ง พ.ร.บ.จดทะเบียนครอบครัว พุทธศักราช 2478 ประกอบกับข้อ 30 ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2541) ซึ่งมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของผู้ฟ้องคดี อันมีลักษณะเป็นคำสั่งทางปกครอง ตามมาตรา 5 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก็ตาม

แต่บทบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้ร้องขอจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม สามารถไปยื่นคำร้องต่อศาล หากศาลพิจารณาแล้วเห็นว่าการขอรับบุตรบุญธรรมเป็นไปตามเงื่อนไขแห่งกฎหมายครบถ้วนแล้ว ให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ร้องจดทะเบียนรับบุตรบุญธรรมได้ เมื่อผู้ร้องนำคำสั่งศาลอันถึงที่สุดมาแสดงต่อนายทะเบียน นายทะเบียนก็จะดำเนินการตามคำสั่งศาล

เมื่อมูลเหตุแห่งการฟ้องคดี เกิดจากการที่ผู้ฟ้องคดีประสงค์จดทะเบียนรับบุตรบุญธรรม ตาม พ.ร.บ.จดทะเบียนครอบครัว พุทธศักราช 2478 และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2541 อีกทั้ง การรับบุตรบุญธรรม เป็นกรณีที่อยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 5 ครอบครัว กรณีพิพาทในคดีนี้ จึงเป็นคดีแพ่งที่ฟ้องหรือร้องขอต่อศาลหรือกระทำการใด ๆ ในทางศาลเกี่ยวกับครอบครัว อันเป็นคดีครอบครัว ตามมาตรา 4 แห่ง พ.ร.บ.ศาลเยาวชนและครอบครัวและวิธีพิจารณาคดีเยาวชนและครอบครัว พ.ศ. 2553 จึงอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลเยาวชนและครอบครัว ตามมาตรา 10 (3) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา 9 วรรคสอง (3) แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542

***สำหรับประเด็นที่ผู้ฟ้องคดีทั้งสองอุทธรณ์ว่า มูลเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้ กับมูลเหตุแห่งการฟ้องคดีตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.233/2557 มีลักษณะเดียวกัน โดยเป็นการฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ยอมรับจดทะเบียนของนายทะเบียน และขอให้ศาลมีคำสั่งให้นายทะเบียนมีคำสั่งรับจดทะเบียน โดยอาศัยอำนาจตาม พ.ร.บ.จดทะเบียนครอบครัว พุทธศักราช 2478 และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการจดทะเบียนครอบครัว พ.ศ. 2541 อันเป็นการยื่นคำขอเกี่ยวกับคดีครอบครัวตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ 5 และศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งให้รับคำฟ้องคดีดังกล่าวไว้พิจารณา แต่คดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา จึงไม่สอดคล้องกับคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดดังกล่าว นั้น ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า การพิจารณาพิพากษาอรรถคดีเป็นอำนาจของศาล โดยตุลาการย่อมมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ความเห็นของศาลในคดีดังกล่าว จึงไม่มีผลผูกพันการวินิจฉัยของศาลในคดีนี้ อุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีไม่อาจรับฟังได้

การที่ศาลปกครองชั้นต้นมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ศาลปกครองสูงสุดเห็นพ้องด้วย จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น

ที่มา คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ คร.37/2565