คำสั่งบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการที่เป็นโมฆะ

คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้พิจารณาข้อหารือกรณีนี้เป็นสองประเด็น

ประเด็นที่หนึ่ง การเพิกถอนคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนสามัญที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จะต้องดำเนินการอย่างไร เห็นว่าคำสั่งจังหวัดสมุทรปราการที่ 9516/2562 เป็นคำสั่งแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนสามัญ รายนาย ม. ตำแหน่งนักรังสีการแพทย์ปฏิบัติการ ตำแหน่งเลขที่ 33687 และรายนางสาว ล. ตำแหน่งเจ้าพนักงานรังสีการแพทย์ปฏิบัติงาน ตำแหน่งเลขที่ 11691 สังกัดโรงพยาบาลสมุทรปราการ สำนักงานสาธารณสุขจังหวัดสมุทรปราการ เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายซึ่งเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลที่ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล จึงเป็นคำสั่งทางปกครองตามบทนิยามในมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539

เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏเป็นที่ยุติว่า พบหลักฐานการปลอมเอกสารราชการในกระบวนการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการพลเรือนสามัญ จึงไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการ อันเป็นการปลอมเอกสารราชการตั้งแต่กระบวนการคัดเลือกจนถึงการบรรจุและแต่งตั้ง โดยนางสาว พ. นักทรัพยากรบุคคล (พนักงานราชการ) รักษาการหัวหน้ากลุ่มงานทรัพยากรบุคคล ซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับการคัดเลือกข้าราชการในขณะนั้น ได้ระบุตำแหน่งเจ้าพนักงานรังสีการแพทย์ปฏิบัติงาน ซึ่งเป็นตำแหน่งที่ไม่ได้รับการอนุมัติการปรับปรุงตำแหน่งจาก อ.ก.พ. กระทรวงสาธารณสุข ในเอกสารทุกขั้นตอนตั้งแต่ประกาศรับสมัครจนถึงคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งบุคคลสำหรับตำแหน่งดังกล่าว

และยังปรากฏพฤติการณ์ด้วยว่า ในการสอบคัดเลือกของนาย ม. และนาวสาว ล. ไม่มีการรวบรวมหรือสรุปคะแนนผลการสอบข้อเขียนว่าผู้สอบคัดเลือกผ่านเกณฑ์การสอบคัดเลือก รวมทั้งคณะกรรมการสอบสัมภาษณ์สองในสามคนไม่ได้ให้คะแนนในการสอบสัมภาษณ์ และไม่ปรากฏว่ามีการรวบรวมหรือสรุปคะแนนผลการสอบสัมภาษณ์ว่าผู้สอบคัดเลือกผ่านเกณฑ์ที่กำหนดเพื่อให้คณะกรรมการลงนามรับทราบผลก่อนที่จะดำเนินการจัดทำรายงานต่อผู้บังคับบัญชา รวมทั้งมิได้ดำเนินการจัดทำรายงานเสนอต่อนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดสมุทรปราการและผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการให้ลงนามคำสั่ง ตลอดจนไม่ปรากฏการลงลายมือชื่อของผู้ว่าราชการจังหวัดในคำสั่งบรรจุและแต่งตั้ง มีเพียงการพิมพ์ชื่อของผู้ว่าราชการจังหวัดแทนการลงลายมือชื่อ ประกอบกับมีการใช้เลขคำสั่งปลอมโดยการนำเลขคำสั่งอื่น กล่าวคือ คำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจรับพัสดุเครื่อง Air Pen Drive ของโรงพยาบาลสมุทรปราการ มาใช้เป็นเลขของคำสั่งจังหวัดสมุทรปราการที่ 9516/2562 ซึ่งแยกออกมาจากคำสั่งแต่งตั้งบุคคลในตำแหน่งอื่นที่มีการประกาศรับสมัครในคราวเดียวกัน

ดังนั้น เมื่อคำสั่งจังหวัดสมุทรปราการที่ 9516/2562 เกิดจากกระบวนพิจารณาทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายที่มีความผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง อีกทั้งคำสั่งดังกล่าวไม่ได้ลงนามโดยผู้มีอำนาจสั่งบรรจุและแต่งตั้งบุคคลเข้ารับราชการ อันได้แก่ ผู้ว่าราชการจังหวัดตามมาตรา 57 (11) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 และศาลอาญาคดีทุจริตและประพฤติมิชอบได้พิพากษาความผิดสำหรับกรณีดังกล่าวด้วยแล้ว จึงเห็นได้ว่า คำสั่งจังหวัดสมุทรปราการที่ 9516/2562 เป็นคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างชัดแจ้งและร้ายแรง คือมีการปลอมเอกสารและเป็นคำสั่งที่ไม่ได้ลงนามโดยผู้มีอำนาจ จึงเป็นโมฆะมาตั้งแต่ต้น โดยในทางกฎหมายถือว่าไม่มีการออกคำสั่งทางปกครองดังกล่าว ส่งผลให้ไม่จำเป็นต้องดำเนินการเพิกถอนคำสั่งดังกล่าวอีก แต่สมควรแจ้งความเป็นโมฆะให้นาย ม. และนางสาว ล. ทราบ ทั้งนี้เป็นไปตามแนวความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในเรื่องเสร็จที่ 268/25552 , 761/2557 , 974/2566 และคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อบ.418/2565

ประเด็นที่สอง ผู้รับคำสั่งทั้งสองรายจะได้รับความคุ้มครองจากการเพิกถอนคำสั่งบรรจุและแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เงินเดือนและผลประโยชน์อื่นใดที่ได้รับไปแล้ว จะมีวิธีการและแนวทางปฏิบัติอย่างไรนั้น เห็นว่าเมื่อพิจารณาในประเด็นที่หนึ่งแล้วว่าคำสั่งจังหวัดสมุทรปราการที่ 9516/2562 เป็นโมฆะมาตั้งแต่ต้น ซึ่งในทางกฎหมายถือว่าไม่มีการออกคำสั่งทางปกครอง จึงไม่ต้องนำบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ในส่วนที่ว่าด้วยการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (ซึ่งจะต้องคำนึงถึงหลักความเชื่อโดยสุจริตของผู้รับคำสั่งทางปกครอง หรือต้องมีคำสั่งให้นาย ม. และนางสาว ล. พ้นจากตำแหน่งภายในระยะเวลา 90 วัน นับแต่วันที่รู้ถึงเหตุที่จะให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว ตามมาตรา 49 วรรคสอง ประกอบกับมาตรา 51 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539) มาใช้บังคับ

อย่างไรก็ดี สำหรับผลของการกระทำในการปฏิบัติงานตามอำนาจหน้าที่ของนาย ม. และนางสาว ล. แม้ว่านาย ม. และนางสาว ล. จะเป็นผู้ได้รับการบรรจุและแต่งตั้งเป็นข้าราชการ และต่อมาจะปรากฏว่าเจ้าหน้าที่ทั้งสองรายดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งไปด้วยเหตุของคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะผิดพลาดอย่างร้ายแรง แต่ก็ย่อมไม่กระทบกระเทือนถึงการใดที่ได้กระทำไปตามอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย โดยการนำบทบัญญัติมาตรา 19 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว มาเทียบเคียงสำหรับกรณีนี้เพื่อคุ้มครองความต่อเนื่องของการบริการสาธารณะ และเพื่อความยุติธรรมสำหรับผู้ปฏิบัติงานให้แก่หน่วยงานของรัฐ ดังนั้น ในส่วนเงินเดือน ค่าจ้าง หรือค่าตอบแทนอื่นในลักษณะทำนองเดียวกับเงินเดือน ซึ่งนาย ม. และนางสาว ล. ได้รับเพื่อตอบแทนการทำงานให้แก่ทางราชการ จึงย่อมเป็นสิทธิโดยชอบธรรมของนาย ม. และนางสาว ล. ที่จะได้รับเงินค่าตอบแทนจากการทำงานของตน และโรงพยาบาลสมุทรปราการก็ได้รับผลแห่งการทำงานจากบุคคลทั้งสองรายที่ได้กระทำไประหว่างการปฏิบัติหน้าที่เป็นการตอบแทนด้วยแล้ว และเมื่อไม่มีกฎหมายใดกำหนดให้เรียกคืนเงินดังกล่าว โรงพยาบาลสมุทรปราการจึงย่อมไม่อาจเรียกให้นาย ม. และนางสาว ล. คืนเงินที่ได้รับจากการปฏิบัติงานให้แก่ทางราชการได้ ทั้งนี้ เป็นไปตามแนวความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 1195/2566

อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงยังไม่สามารถรับฟังได้ว่า นาย ม. และนางสาว ล. เป็นผู้สุจริตและไม่มีส่วนรู้เห็นเกี่ยวข้องกับการดำเนินการสอบคัดเลือกที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ เพราะมีเพียงการให้ปากคำบุคคลทั้งสองที่ยืนยันความสุจริตของตนเท่านั้น ประกอบกับกรณีมีพฤติการณ์ต่าง ๆ ที่มีข้อพิรุธ และในกระบวนการสอบคัดเลือกและบรรจุแต่งตั้งมีข้อบกพร่องเป็นจำนวนมาก นอกจากนั้นข้อเท็จจริงปรากฏว่า นางสาว พ. ได้ทำคำสั่งปลอมบรรจุและแต่งตั้งผู้ได้รับการคัดเลือก ลงวันที่ 17 ธันวาคม 2562 และต่อมาได้ลาออกจากตำแหน่งเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ 2563 อันเป็นระยะเวลาที่ต่อเนื่องใกล้เคียงกัน อีกทั้งการที่ผู้อำนวยการโรงพยาบาลสมุทรปราการไม่ได้แจ้งให้สาธารณสุขจังหวัดสมุทรปราการและผู้ว่าราชการจังหวัดสมุทรปราการทราบและดำเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนด จนเป็นเหตุให้มีการส่งเรื่องเพื่อดำเนินการทางวินัยอยู่นั้น และกรณีผู้ได้รับการแต่งตั้งซึ่งเป็นผู้สมัครเข้ารับการคัดเลือกเพียงคนเดียวในแต่ละตำแหน่ง ย่อมมีลักษณะที่ส่อไปในทางน่าสงสัย จึงเห็นว่า ควรให้ความเห็นเฉพาะประเด็นว่าบุคคลทั้งสองรายพึงได้รับเงินเดือนหรือประโยชน์ตอบแทนการทำงานตามหลักความยุติธรรมทั่วไปที่เมื่อทำงานให้แก่รัฐแล้ว ย่อมต้องได้รับค่าตอบแทนการทำงานและเป็นไปตามแนวความเห็นในเรื่องเสร็จที่เคยได้วินิจฉัยไว้ แต่สำหรับเรื่องบำเหน็จทดแทนตามมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 หากบุคคลทั้งสองไม่สุจริตก็ไม่อาจรับเงินดังกล่าวได้ เมื่อข้อเท็จจริงในชั้นนี้มีเพียงเท่านี้ จึงยังฟังได้ไม่ยุติว่าบุคคลทั้งสองรายสุจริตหรือไม่ คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจึงไม่อาจรับประเด็นเรื่องการพิจารณาว่าบุคคลทั้งสองรายสุจริตหรือไม่ไว้พิจารณาได้

อนึ่ง คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมว่า โรงพยาบาลสมุทรปราการจะต้องจัดให้มีการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารงานบุคคลที่เกี่ยวข้อง แทนตำแหน่งนักรังสีการแพทย์ปฏิบัติการที่ว่างนั้นต่อไป ตลอดจนหากโรงพยาบาลสมุทรปราการพิจารณาแล้วเห็นว่ากรณีมีความจำเป็นที่จะต้องมีบุคลากรในตำแหน่งที่ยังไม่ได้รับการพิจารณาอนุมัติก็สมควรดำเนินการให้เป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน

นอกจากนี้สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุขสมควรตรวจสอบและเร่งรัดการดำเนินการทางวินัยข้าราชการที่เกี่ยวข้องกับการกระทำความผิดในกรณีนี้ให้เป็นไปโดยรวดเร็ว เพื่อให้การสั่งลงโทษอยู่ในกรอบระยะเวลาตามมาตรา 100 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 และที่แก้ไขเพิ่มเติม ซึ่งการที่ผู้บังคับบัญชาหรือผู้บังคับบัญชาซึ่งมีอำนาจสั่งบรรจุตามมาตรา 57 ละเลยไม่ปฏิบัติหน้าที่ในการดำเนินการทางวินัยหรือปฏิบัติหน้าที่โดยไม่สุจริต จะถือว่าผู้นั้นกระทำผิดวินัยด้วยตามมาตรา 90 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้งนี้ จังหวัดสมุทรปราการสมควรดำเนินการให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบข้อเท็จจริงเพื่อพิจารณาความรับผิดทางละเมิดสำหรับกรณีนี้ด้วย

ที่มา / ดาวน์โหลดไฟล์ ความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 82/2568 เรื่อง ผลของการบรรจุและแต่งตั้งข้าราชการที่มีความผิดพลาดอย่างร้ายแรงจากกระบวนการคัดเลือก การบรรจุและแต่งตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย : กรณีโรงพยาบาลสมุทรปราการ